政府采购成为提振高新产业第一推动力

――欧美国家促进高技术产业发展的政府采购实践及对我国的启示

　　美国和欧盟利用政府采购促进高技术产业发展的实践概览

　　世界上很多国家在运用政府采购政策时，不仅通过集中采购实现了降低采购成本、提高财政资金使用效益的一般性政府采购功能，而且在直接或间接促进本国高技术产业发展方面，也实现了其政策功能。

　　(一)美国的政府采购政策实践

　　美国是最早运用政府采购促进高技术产业发展的国家。

　　早在1761年，美国就出台世界上第一部政府采购法《联邦采购法》，至今已经有200多年的历史。其中专门提出对技术创新成果采购的内容。

　　1933年美国通过《购买美国产品法》，该法规定联邦各政府机构除了几种特殊情况，比如联邦机构负责人认为此合同仅采购本国产品不符合公众利益、本国无法以合理价格充足地供应该产品之外，必须购买本国产品，工程和服务必须由国内供应商提供。同时规定，在政府采购项目的报价中，只要本国供应商的报价不超过外国供应商报价的6%，则优先交由本国供应商采购。

　　1953年美国通过了《小企业法》，要求行政机构将一定比例的政府采购合同给予小型企业和社会弱势群体拥有的企业。《购买美国产品法》虽然适用于所有企业，但是对高技术产业的保护作用更加明显。而且由于很大一部分高技术企业都是随新技术的出现而成立的新兴企业，自身规模比较小，所以他们又都是《小企业法》的直接受益者。

　　此外，美国还通过“提高技术标准”、“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒，提高外国高技术产品的进入门槛，保护国内高技术产品市场。这一系列的政策措施在实践中得到了广泛的应用，在促进美国高技术产业发展中起到了举足轻重的作用。从20世纪50年代初期直到1968年的十几年，被称为“美国科技的黄金年代”，这期间美国的微电子产业、航空航天产业和计算机产业迅速兴起，在世界上处于领先地位。

　　(二)欧盟的创新性政府采购

　　欧洲国家也有使用政府采购政策促进本国高技术产业发展的悠久历史，如：从20世纪50年代到80年代，瑞典曾经使用政府采购促进了很多高技术企业的发展，取得了较好的效果。2000年以后，欧盟提出“建设创新型欧洲”的口号。2002年《巴塞罗那协议》提出，要增加R&D投入使其占到GDP的3%，并且其中的2/3来自私人部门投资。尽管在理论界，关于到底是“技术推动”还是“需求拉动”促进创新的问题还在争论，但是在实践中，欧盟既承认“技术推动”的作用，也承认“需求拉动”的作用，并且把公共需求作为刺激创新的主要政策，提出“创新性政府采购”的概念。具体到政府采购过程中有以下创新方式：

　　产品的全过程采购。以德国汉堡采购节能灯为例，采购机构将产品从购买到维护整个周期的成本进行考虑，将节约的能源作为收益，从而避开了节能产品初始费用高的问题。政府通过购买节能灯，产生了很好的示范效应，促进了私人对节能产品的购买。

　　政府作为先行用户进行采购。在德国海德尔堡采购新型IP电话系统的例子中，政府希望将传统电话网络和新的IP电话网络整合。虽然这项技术还没有在实践中使用过，但政府愿意作为先行用户，而企业也希望通过这个项目展示技术实力，在该领域取得突破。最终该项目的成功提高了企业整合复杂电话网络的能力，企业通过该项目获得的技术经验帮助企业在其他项目中获得成功。

　　从企业的各种设计中择优之后采购产品。在英国采购高速公路电子显示屏系统的例子中，政府并没有对显示屏的标准提出明确的要求，而是从企业的各种设计中择优。这样保证了设计的多样性，也保证政府能够获得最好的产品。并且政府给所有参与投标的企业一定的资金补偿，降低了设计成本。最终中标企业将其技术不断发展，使英国高速公路电子显示屏技术处于世界领先地位。

　　类似的例子在欧洲还有很多，从上述例子中可以看出政府采购的新趋势：一是政府采购对高技术产业的发展不仅仅在国家层面，地方政府也可以通过政府采购政策促进地区高技术产业的发展。二是政府采购不仅可以用于促进革新性的创新，也可以用于支持高技术产业持续性创新，使其不断完善产品。三是政府采购在支持高技术产业发展中，也要将成本因素考虑在内。政府通过使用生命周期方法对高技术产品的成本和收益进行量化，使决策更加科学，减少了财政资金带来的压力，使政府采购更少受到预算约束。

　　国际经验对我国的启示和相关政策建议

　　从一些高技术产业发展较为成功的国家的实践来看，各国政府虽然在采购的政策和产品的范围上有较大差异，但是都通过政府采购，扩大了相关产品的需求，对国家意愿支持的重点产业产生了深远的影响。这其中很多做法可供我们借鉴。

　　(一)政府采购规模是实现产业调控功能的基础

　　国际上政府采购支出一般占年度GDP的10%以上，像欧盟2004年的政府采购支出就达到GDP的16%，而我国2009年政府采购规模仅占当年GDP的2%。在这些政府采购资金中，大部分资金是用于一般性政府采购，难以实现政策调控功能。而从具体的采购内容看，虽然《政府采购法》实施以来，政府采购的范围不断扩大，已由原来单纯的货物类采购扩大到工程和服务类采购，并且工程采购的比重呈现上升趋势。但是，货物类和服务类采购所占比重都比较小，对政府采购政策功能的发挥也是一个较大的制约。

　　借鉴国际经验，我国可通过以下途径扩大政府采购规模。一是扩大政府采购范围。一方面，应该在《政府采购法》的基础上，制定《政府采购实施细则》，进一步明确政府采购的适用范围，对《政府采购法》中所规定的货物、服务、工程采购的内涵进一步细化，对采购范围做具体的界定。另一方面，应该将满足公共需要的政府支出都纳入政府采购的范围。可以将行政机关、事业单位和社会团体的日常办公采购纳入采购范围;将教育、卫生、医疗、科研系统中的技术含量高，专业性强的重大项目纳入政府采购范围;将大型国有企业的重大项目纳入采购范围;将具有公共产品性质的工程、基础设施通过政府采购手段购买和实施;将公共企业的采购纳入政府采购范围。二是扩大政府采购政策性功能支出的规模，如要求各部委从支持高技术研发资金中按照一定比例直接拨给政府采购负责部门，以保证各部委制定的政府采购支持高技术产业的政策能够得到有效的落实。

　　(二)法律的保障和强有力的执行是履行政策性政府采购的关键

　　欧美发达国家的政府采购行为都是以法律为保障的，而为了保障法律的执行，又制定了诸多的实施细则法规，而且也有相应的监督机制。2002年我国正式颁布《政府采购法》，其中第九条明确指出，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”但是，这只是一个宏观的、方向性的要求，没有具体的实施细则加以配套。此外，很多国务院及相关部委的文件中也都提到了政府采购促进高技术及相关产业发展的内容。但是，它们只是以文件形式体现，缺乏法律效力，强制功能弱，制约了政府采购政策功能的发挥。虽然各级财政部门根据《政府采购法》和其他法律法规制定了各自的《政府采购实施细则》，但是国家还没有正式出台统一的实施细则，因此，在实际操作过程中，还会遇到一些制度和法律不明晰导致的法律执行力弱等问题。而且，我国政府采购缺乏有力的监督。政府采购工作中缺乏监督、检查、惩处办法，缺乏监督主体、监督内容等政策依据，这些问题直接制约了我国政府采购政策功能的实现。因此，一方面应该加快《政府采购实施条例》等一系列与《政府采购法》配套的全国性法律法规的出台，使政府采购过程有法可依，有章可循。国务院及各部委也应该根据《政府采购实施条例》，出台针对不同产业的政府采购方案，使各种产业政策既能做到有针对性，也能够保持统一性。另一方面，还应该加强政府采购的监管工作，强化监督约束机制。明确政府采购监督管理部门的职责并认真履行，真正做到有法可依，有法必依，违法必究。

　　(三)政府采购要与明确的产业发展目标相结合

　　在发达国家利用政府采购促进高技术产业发展的实践中，很重要的一点就是有明确的政府采购扶植目标。一是明确支持哪些高技术行业。虽然从国际范围看，很多产业都属于高技术产业，但是具体到一个国家来说，还是要站在实现国家最高利益的角度，明确具体支持的重点行业和领域。二是明确在该行业中，优先扶植哪些企业。同一个行业中高技术企业很多，但是它们自身的经济实力、科研能力、生产能力不同，也就是说，能够真正实现高技术产业发展的潜力不同，因此应该在政策上区别对待。而我国目前的情况是多头管理，在国家制定的高技术产业中，各部委均按照各自职权范围确定重点扶植的产业。而在具体实施中，各级地方政府又按照各自的标准选择需扶植的企业。结果造成财政资金对高技术产业和企业的扶植缺乏重点，效果不明显。

　　因此，应该由国务院联合各相关职能部门，结合我国实情，对于最有发展潜力，最能够提高我国科技竞争力的高技术产业重点支持，为其制定专门的支持政策，使政府采购能够与该产业发展的特点相结合，充分发挥政府采购的作用。同时在重点行业内部，应该明确重点扶植项目，确保从事该项目的企业能够得到稳定、持续的政府支持，促进企业自身对项目的投入，同时也提高项目成功的概率。这样可以确保财政资金形成集中力量，避免由于资金的分散造成财政资金使用效益低。

　　(四)在政府采购过程中引入风险补偿机制

　　美国和英国的经验表明，在政府采购过程中引入风险补偿机制，可以有效降低企业的风险，提高企业的盈利能力，从而促进高技术企业对研发的投资，提高高技术产业的技术水平。我国目前的政府采购政策中，还没有引入风险补偿机制，高技术企业如果研发失败，不能从政府得到一定补偿，降低了风险的承受力。借鉴国际经验，可以设立风险补偿基金。在政府采购的各项经费中按采购的性质和金额大小，按一定比例拨出资金存入风险补偿基金账户。当高技术企业研发失败时，按照采购合同约定，通过风险补偿基金弥补企业的损失。这样可以降低企业的研发风险，从而使企业愿意承担规模更大、难度更高的研发项目，有利于高技术产业技术水平的提高。

　　(五)逐步开放国内市场，积极促进国内高技术产业内部竞争

　　2007年底，我国签署了中国加入WTO《政府采购协议》(GPA)申请书，重新启动加入WTO《政府采购协议》的谈判，我国加入《政府采购协议》后，将不得不开放国内政府采购市场。此时，我国可以通过积极的谈判，运用各种贸易手段，保证政府采购市场的开放，按照不同高技术产业的成熟程度的高低，逐步放开。各个高技术产业的政府采购市场开放之前，市场内部应该引入充分的竞争机制，比如在原有的重点扶植企业目录上再增加新的企业，或者批准在某一行业非常有实力、有研发能力的企业，进入其他高技术领域。这样可以加强国内高技术企业的竞争力，以应对国外高技术企业的挑战。(作者：财政部财政科学研究所　韩凤芹 周斌)

　　名词解释

　　政府采购的概念及功能分类

　　政府采购是指各级政府为了日常政务活动的开展或者为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式和程序，购买商品和服务的行为。与私人采购相比，政府采购的范围更广，规模更大，资金使用更集中，因此，政府可以通过招标、谈判等一系列经济手段降低采购成本，简化采购程序，从而提高财政资金的使用效率。更为重要的是，政府采购的资金来源是政府性财政资金，因此，政府采购一般作为财政政策的重要组成部分，可以实现政府调控的政策意图。

　　根据政府采购的功能不同，可以将政府采购分为一般性政府采购和政策性政府采购两类：

　　一般性政府采购，也称为常规性政府采购，指政府在采购过程中，不考虑其他政策功能，仅以成本效益作为决定商品和服务供应厂商的唯一原则，采购价格低于市场平均水平、效率更高、质量更好、服务更好的商品和服务，其目的是保证日常政务活动的开展或者满足为公众提供公共服务的需要。在实践中，大部分的政府采购属于一般性政府采购。

　　政策性政府采购指除了保证日常政务活动的开展或者满足为公众提供公共服务的需要外，还包含其他公共政策功能的政府采购。其主要目的是为了实现社会的需要，比如充分就业，环境保护，高技术产业发展等。政策性政府采购主要体现政府采购作为政府宏观调控工具的职能。在这种情况下，成本效益原则就不是唯一的决定原则，根据不同的政策需要，产业发展、环境保护、促进就业都有可能成为决定原则。为了满足一个或多个原则，政府需要选择不同的政府采购政策。

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